Понятие и принципы построения  бюджетной системы

Бюджетное устройство - категория, отражающая организационную структуру бюджетной системы. Следует отметить в этой связи три обстоятельства:

бюджетное устройство любого государства зиждется в основном на одних и тех же принципах. Это обусловлено фундаментальным значением последнего для нормального функционирования государства как формы существования гражданского общества. Сравнение бюджетного законодательства Республики Беларусь с аналогичным законодательством других стран свидетельствует об идентичности представлений законодателей в этом вопросе;

часто смешиваются понятия «бюджетное устройство» и «бюджетная система», порой они применяются, как синонимы, а если и употребляются в различных контекстах, то не устанавливаются различия между ними;

понятие «бюджетная система» закреплено в Законе Республики Бе­ларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» от 15 июля 1998 г. Из этого должно было бы следовать, что понятие «бюджетная система» - более широкое, чем понятие «бюджетное устройство». Однако в статье Закона для определения бюджетного устройства используется термин «бюджетная система», как объясняющий, наряду с другими понятиями, юридическую конструкцию этой правовой категории. Поэтому можно говорить о бюджетной системе в широком и узком смысле этого понятия. Точка зрения не бесспорная, но имеющая право на жизнь, так как в юридической литературе встречаются случаи рассмотрения отдельных понятий в широком и узком значении.

Таким образом, бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетное устройство Республики Беларусь основывается на принципах единства, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Республики Беларусь, и определяется административно-территориальным устройством Республики Беларусь, как суверенного государства.

Из приведенного определения следует, что бюджетное устройство содержит три составляющих элемента:

бюджетную систему;

принципы построения бюджетной системы;

обусловленность административно-территориальным делением.

Бюджетная система государства определяется государственным и административно-территориальным делением. Республика Беларусь - унитарное государство, включающее области, города, районы. В связи с разграничением компетенции между Республикой Беларусь и административно-территориальными единицами, каждая из них имеет свой бюджет. Совокупность бюджетов всех уровней образует бюджетную систему Республики Беларусь. В силу вышеназванных обстоятельств бюджетная система заключает в себе бюджеты двух уровней: республиканский бюджет и местные бюджеты, которые, в свою очередь, содержат в себе самостоятельные звенья: областные, городские, районные бюджеты, бюджеты сельских и поселковых Советов депутатов.

Перечисленные бюджеты являются самостоятельными звеньями бюджетной системы. Однако для целей определения общего уровня доходов и расходов во всей бюджетной системе или в масштабах территории составляются консолидированные бюджеты, представляющие собой совокупность бюджетов Республики Беларусь или ее соответствующей административно-территориальной единицы. Так, бюджеты областей, города Минска и республиканский бюджет составляют консолидированный бюджет Республики Беларусь. Бюджеты районов, городов областного подчинения, расположенных на территории области, и областной бюджет составляют консолидированный бюджет области.

В этой связи необходимо сделать следующее замечание. Законодательство республики не использует термин «государственный бюджет». Под ним в прежние времена понимался республиканский бюджет и бюджеты областей и города Минска. Закон регулировал не только республиканский бюджет, но по основным показателям и указанные бюджеты. В настоящее время Закон называется «О бюджете Республики Беларусь на такой-то год». Однако в законе речь идет только о республиканском бюджете, его доходах и расходах. Таким образом, законодатель отождествляет бюджет Республики Беларусь с республиканским бюджетом, хотя из смысла закона о бюджетной системе следует, что понятию «бюджет Республики Беларусь» больше соответствует консолидированный бюджет Республики Беларусь.

Еще недавно классификация местных бюджетов была обусловлена только административно-территориальным делением. Закон о бюджетной системе, принятый в середине 1998 г., вносит новый признак - территориальный уровень, в соответствии с которым местные бюджеты подразделяются: первичного уровня (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения»; базового уровня (районные и городские (городов областного подчинения)); бюджеты областного уровня. Такая группировка вызвана необходимостью совершенствования механизма бюджетного регулирования.

Закон о бюджетной системе не указывает на бюджеты Свободных Экономических Зон (СЭЗ) и бюджет Союза Республики Беларусь и Российской Федерации. Представляется, что это можно квалифицировать как пробел в системообразующем бюджетном законе белорусского государства.

В зависимости от места в бюджетной системе каждый бюджет участвует в финансировании расходов, имеющих республиканское, областное, городское, районное значение. Выделим положение вышестоящего бюджета относительно нижестоящих. Различие в уровнях экономического развития территорий обусловливает, что для обеспечения единого уровня удовлетворения определенного минимума в социальных потребностях, нижестоящие бюджеты должны получать финансовую помощь из вышестоящего бюджета. Этот механизм направлен на достижение установленной законом минимальной бюджетной обеспеченности, под которой понимается минимально допустимая стоимость государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых в расчете надушу населения за счет средств бюджета. Это делает бюджетную систему органически взаимосвязанной, централизованной и социально-направленной.

Минимальные размеры местных бюджетов определяются на основе среднереспубликанского норматива бюджетной обеспеченности по отраслям непроизводственной сферы на одного жителя. Данный норматив позволяет реально обеспечивать конституционную норму о равенстве всех граждан. В противном случае возможности финансирования таких расходов, как на образование, здравоохранение, социальное обеспечение, в, отдельных регионах были бы поставлены в зависимость от результатов их хозяйственной деятельности. Известно, что выравнивание уровней экономического и социального развития регионов всегда и везде провозглашается среди главных целей финансовой политики государства.

Между тем присутствующий здесь принцип социальной справедливости находится в определенном противоречии с другим не потерявшим своего значения принципом самофинансирования регионов. При самой удачной региональной политике полностью преодолеть экономическую отсталость отдельных регионов, особенно в государствах с большой территорией, вряд ли возможно. Противоречие между регионами-донарами и регионами-рецепиентами, таким образом, объективно по своей экономической природе.

Указанное противоречие является частным случаем проявления противоречия между экономическими закономерностями и юридически закрепляемыми принципами социальной справедливости.

Таким образом, под бюджетной системой Республики Беларусь понимается основанная на экономических отношениях и нормах законодательства совокупность республиканского бюджета и местных бюджетов.

Бюджетная система, как любая самостоятельная управляемая система, должна основываться на определенных принципах. Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах» от 15 июля 1998 г. устанавливает в этой связи следующие принципы: единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов.

Категория «принцип» - межотраслевая, имеющая в каждой отрасли права свое понимание. Чтобы исключить вероятность разного толкования принципов, лежащих в основе построения бюджетной системы, законодательство дает исчерпывающие определения каждого из принципов.

Важнейший принцип - единство, он цементирует бюджетную систему, делает ее управляемой и централизованной. Этот принцип является производным от единой экономической и социальной политики Республики Беларусь, а финансово-бюджетная политика является частью экономической политики. Коль скоро единство лежит в основе целого, то, естественно, должно быть заложено и в основу частей целого.

Единство бюджетной системы Республики Беларусь обеспечивается единой законодательной базой, единой формой бюджетной документации, использованием единой бюджетной классификации, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с нижнего уровня на следующий уровень бюджетов для составления свода бюджетов Республики Беларусь, согласованными принципами бюджетного процесса, единством денежной системы.

Как видно из приведенного определения, единство бюджетной системы основано на взаимодействии всех звеньев бюджетной системы. Из приведенных слагаемых единства бюджетной системы нуждается в уточнении понятие «единая бюджетная классификация». Под ней понимается систематизированная группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицита республиканского и местных бюджетов, государственных внебюджетных и бюджетных целевых фондов, внебюджетных средств бюджетных учреждений и организаций с присвоением объектам классификации группировочных кодов, основанных на их экономической характеристике, что и обеспечивает республиканскую и международную сопоставимость показателей бюджетов, необходимую для соответствующего анализа бюджетно-финансовой политики государства. Такое определение дается в законе о бюджетной системе. В экономической литературе приводится другое, более краткое и содержательное, по нашему мнению, определение. Бюджетная классификация - это научно обоснованная группировка доходов и расходов по однородным признакам с присвоением отдельным подразделениям бюджета наименований, используемых при бюджетном планировании, исполнении бюджета, контроле за его исполнением.

Посредством бюджетной классификации обеспечиваются взаимоотношения между всеми участниками бюджетного процесса, достигается единство финансовых показателей, ведется унифицированный учет и отчетность, реализуется контрольная функция финансов. Это дает основание рассматривать бюджетную классификацию как один из правовых документов в системе бюджетного законодательства.

Классификация состоит из двух частей: доходной и расходной. Главный классификационный признак группировки доходов - их виды, расходов - направления.

Единство бюджетной системы основано на взаимодействии бюджетов всех уровней, реализуемом посредством использования регулирующих доходных источников, создания резервных и целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения.

Принцип полноты бюджетной системы реализуется посредством того, что все бюджетные доходы, образующиеся на территории Республики Беларусь, зачисляются в соответствующие бюджеты; относительно расходов этот принцип означает, что все государственные расходы, финансируемые из основного централизованного денежного фонда государства осуществляются через соответствующие бюджеты. Принцип полноты можно понимать и как включающий в систему доходов и расходов все источники и направления расходов. В этом отношении принцип полноты обеспечивается появлением новых источников доходов бюджетов, например, поступления от приватизации, расходы по обслуживанию государственного долга. И, наконец, принцип полноты означает законность источников доходов и направлений расходов бюджета. Законодательство устанавливает, что финансы предприятий, а также иных юридических лиц не являются частью бюджета и не могут включаться в состав бюджетов органов государственной власти.

Принцип реальности бюджетной системы реализуется по нескольким направлениям. Во-первых, реальность обеспечивается ее законодательным закреплением, в силу чего она не может быть изменена любым субъектом бюджетных отношений в одностороннем порядке. Во-вторых, он означает, что предусматриваемые в бюджете показатели по доходам и расходам основаны на реальных возможностях экономики произвести определенный объем валового внутреннего продукта и национального дохода как условий формирования доходов бюджета и освоить предусматриваемые ассигнования. В-третьих, за всеми бюджетами закрепляются реально существующие доходные источники и те расходы, которые каждый бюджет финансирует в зависимости от своего места в бюджетной системе.

Принцип реальности бюджетной системы способствует достижению сбалансированности между доходами и расходами бюджета и является важнейшим условием бюджетного планирования.

Принцип самостоятельности бюджетной системы также реализуется по нескольким направлениям. Прежде всего он может быть реализован в силу того, что законодательство наделяет субъектов бюджетных отношений определенными правами и основным из них - правом на бюджет. Это также означает, что самостоятельность не должна абсолютизироваться, так как все субъекты реализуют свои права в установленных законом рамках. Далее, принцип самостоятельности обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. Таким образом, республиканский бюджет и местные бюджеты всех уровней являются самостоятельными и отражают доходы и расходы, которыми распоряжается соответствующий орган власти.

Принцип гласности в бюджетной деятельности обеспечивается через обязанность участвующих в бюджетном процессе субъектов делать это открыто, что достигается всесторонним обсуждением проектов бюджетов на будущий год. В этом принимают участие все заинтересованные стороны.

Стали нормой трансляции по телевидению дебатов при обсуждении проектов на заседаниях Парламента, выступления в печати по поводу бюджета. Регулярно публикуется Закон о государственном бюджете на новый бюджетный год, декреты Президента Республики Беларусь об уточнении показателей бюджета Республики Беларусь.

Простое житейское правило жить по средствам в бюджетном законодательстве облекается в юридическую формулу, закрепленную в ст. 17 Закона о бюджетной системе. Необходимым условием бюджетно-финансовой политики является сбалансированность бюджетов всех административно-территориальных единиц. Из смысла статьи следует, во-первых, что законодатель не придает этой норме жестко обязательного характера. Для этого принято другое выражение - не допускается, запрещается. Во-вторых, также следует, что относительно республиканского бюджета это не является необходимым условием! Очевидно, что законодатель исходит из сложившейся в республике практики отнесения бюджетного дефицита на республиканский бюджет.

Исполнительные и распорядительные органы всех уровней обязаны принимать меры, направленные на обеспечение сбалансированности соответствующих бюджетов, и в процессе исполнения бюджетов производить расходы в пределах поступающих доходов. Несбалансированность бюджета выражается либо в превышении доходов над расходами, что обозначается термином - профицит, принятым в международной статистике государственных финансов вместо ранее употребляемого абсурдного по смыслу термина - излишки доходов. Неравновесие может выра­жаться и в бюджетном дефиците - когда расходы превышают доходы. О социально-экономических последствиях бюджетного дефицита можно прочитать в изданном нами ранее учебном пособии «Финансы», выпущенном в свет «Молодежным научным обществом» в 2000 г.

По существу, будучи чисто экономическим явлением, бюджетный дефицит получает правовое оформление. Размер дефицита республиканского бюджета, бюджетов областей и города Минска устанавливается законом о годовом бюджете. Более того, закон (ст. 1) начинается именно с установления предельного размера дефицита республиканского бюджета и указания на источники, за счет которых дефицит должен финансироваться. Такие источники подразделяются на внутренние и внешние. К первым относятся: кредиты Национального банка, поступления от размещения государственных ценных бумаг, прочие источники внутреннего финансирования. К внешним относятся: чистые кредиты международных финансовых организаций, кредиты правительств иностранных государств.

В этой связи представляется спорной точка зрения, высказываемая на страницах специальных изданий, согласно которой следует запретить использовать кредиты Национального банка для покрытия бюджетного дефицита (см. статью В. Свиридича «Устойчивость бюджета и финансовая стабилизация в Республике Беларусь». Банковский вестник, август 2000 г.). Не возражая в принципе против такой постановки вопроса, учитывая многие обстоятельства, считаем, что в настоящее время нет альтернативных источников, способных заместить кредиты Национального банка. Вопрос должен быть поставлен таким образом, чтобы законодательно обязать Правительство в течение определенного периода свести бюджетный дефицит к нулевой отметке.

Материальные и процессуальные нормы действующего бюджетного законодательства в определенной мере регулируют отношения между двумя частями бюджета посредством предоставления участникам бюджетных отношений определенных прав и наложением юридической ответственности за условия, приводящие к образованию дефицита бюджета или увеличению предельного уровня дефицита бюджета. 

 . Аренда магазинов и аренда офисов москва на улице Садовая слобода. | обзор: смартфон Sony Ericsson W902